回首死刑复核权下放27年：从人治走向法治
2006-12-29 作者： 来源： 浏览：
回首死刑复核权的下放（1980～1983），争议（1996～1997），回归（2004～2006）3个主要阶段，可以清晰地看出一条人治走向法治的道路。
2006年12月28日， 《最高人民法院关于统一行使死刑案件核准权有关问题的决定》公布，决定从2007年1月1日起，过去根据《人民法院组织法》原第13条规定发布的关于授权高级人民法院和解放军军事法院核准部分死刑案件的通知，一律予以废止。27年后，死刑复核权终于彻底收归最高人民法院。
1980年2月12日， 五届全国人大常委会第13次会议批准：在1980年内，对现行的杀人、强奸、抢劫、放火等犯有严重罪行应当判处死刑的案件，最高人民法院可以授权省、自治区、直辖市高级人民法院核准。这一决定，成为死刑复核权下放的开端，“当时谁也没有想到，针对一个年份的决定竟然持续了几十年”。作为事件的亲历者与见证者，中国人民大学法学院教授高铭暄和王作富告诉《中国新闻周刊》。
两个月前， 死刑复核权回收的最后法律障碍获得解决。当时召开的十届全国人大常委会第24次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国人民法院组织法〉的决定》，该法原第13条被删除。在原第13条中这样规定：杀人、强奸、抢劫、爆炸以及其他严重危害公共安全和社会治安判处死刑的案件的核准权，最高人民法院在必要的时候，得授权省、自治区、直辖市的高级人民法院行使。
27年来，由于死刑复核权下放所产生的巨大社会影响，以及不断增多的争议，让死刑复核权的回收成为国内外关注的焦点之一。回首死刑复核权的下放（1980～1983），争议（1996～1997），回归（2004～2006）3个主要阶段，可以清晰地看出一条人治走向法治的道路。
下放
“文革”之后，百废待兴。对于法律界而言，恢复秩序成为当务之急。1979年7月1日，《刑法》和《刑事诉讼法》在五届全国人民代表大会第二次会议上获得通过，并于1980年1月1日起正式施行。在当时的《刑事诉讼法》中，第199条规定：死刑由最高人民法院核准。
就在“两法”通过到施行的半年内，发生了几起震动中央的恶性刑事案件。1979年9月9日下午3时左右，在上海市控江路江浦路口，值勤的交通民警制止一青年抢夺一农民出售的螃蟹时方法不当，引起群众围观。一些人趁机兴风作浪。5个半小时之内，这些人攻击多名民警，阻拦小汽车，砸自行车，向公共汽车内掷石块，任意阻拦、推翻农民的菜车，乱抛蔬菜，趁机抢夺过路群众的手表、皮包、皮夹，侮辱妇女。法律界称之为 “控江路事件”。它和同期发生在北京、广州等地的一些类似案件一起，成为死刑复核权下放的催化剂之一。
于是，在《刑事诉讼法》刚刚施行了43天之后，1980年2月12日，全国人大常委会就通过决定，在当年部分下放死刑复核权。次年6月10日，全国人大常委会通过《关于死刑案件核准问题的决定》延长了下放的期限：“在1981年至1983年内，对犯有杀人、抢劫、强奸、爆炸、放火、投毒、决水和破坏交通、电力等设备的罪行，由省、自治区、直辖市高级人民法院终审判决死刑的，或者中级人民法院一审判决死刑，被告人不上诉，经高级人民法院核准的，以及高级人民法院一审判决死刑，被告人不上诉的，都不必报最高人民法院核准。”
除了简化程序，刑法规定的死刑罪名也被扩展。1981年和1982年，全国人大常委会接连通过《关于处理逃跑或者重新犯罪的劳改犯和劳教人员的决定》和《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》，前者加重了处罚，后者将走私罪、投机倒把罪、盗窃罪、贩毒罪、盗运珍贵文物出口罪、受贿罪的法定最高刑修改确定为死刑。资料显示，中央在处理这些问题时的效率很高。据《邓小平文选》第二卷记载，在1982年全国人大常委会通过严惩经济犯罪决定之前的两个月，政治局曾专门召开会议研究对策，邓小平在会议上做了长篇讲话。
按照1981年6月的决定，死刑复核下放的期限为1983年年底。但在那一年，中央做出的一项重大决定——严打——使部分死刑复核权被无限期地下放给了地方。
时任公安部部长刘复之后来撰写文章，回忆了邓小平等中央领导决策严打的过程。刘复之回忆：我是1983年4月从司法部调回公安部的。在这前后几个月间，连续发生了多起影响极坏的恶性案件，如2月中旬的“二王”案件，5月初卓长仁等人从沈阳劫持民航班机飞逃韩国。不少地方还发生流氓团伙在大白天劫持强奸女青年，公开侮辱妇女，拦路抢劫和结伙打砸抢等恶性案件。许多地方公共场所秩序混乱，妇女不敢在夜晚上班，父母牵挂儿女，群众失去安全感，党内党外反映强烈。
7月19日上午9时，我遵约到了北戴河小平同志住处。小平同志的态度非常坚决。他说：“在3年内组织一次，两次，三次战役，一个大城市，一网打尽，一次就打他一大批��我们保证最大多数人的安全，这就是人道主义。”
一个半月之后的1983年9月2日，全国人大常委会通过了《关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》和《关于修改〈中华人民共和国人民法院组织法〉的决定》。
前者第1条规定：“对杀人、强奸、抢劫、爆炸和其他严重危害公共安全应当判处死刑的犯罪分子，主要犯罪事实清楚，证据确凿，民愤极大的，应当迅速及时审判，可以不受刑事诉讼法第110条规定的关于起诉书副本送达被告人期限以及各项传票、通知书送达期限的限制。”第2条又规定：“前条所列犯罪分子的上诉期限和人民检察院的抗诉期限，由刑事诉讼法第131条规定的10日改为3日。”
后者将人民法院组织法原第13条修改为：“死刑案件除由最高人民法院判决的以外，应当报请最高人民法院核准。杀人、强奸、抢劫、爆炸以及其他严重危害公共安全和社会治安判处死刑的案件的核准权，最高人民法院在必要的时候，得授权省、自治区、直辖市的高级人民法院行使。”
这两个决定，后来在法律界称之为“从重从快”决定。以从重从快决定为标志，危害社会治安的严重刑事犯罪的死刑复核权彻底下放给了地方。
“这两个决定的基本精神，是为了严厉打击严重的刑事犯罪，要求实行速判快杀”，高铭暄说，“但3天就决定一条人命，未免在程序上流于草率。”
当时，中央内部也有些争论，原全国人大常委会委员长彭真将贯彻执行中的一些问题、不正常状态比喻为“扭秧歌”。讨论时，一位最高人民法院的领导提出，应在从重从快前加上“依法”二字，获得中央首肯。
后来，随着毒品犯罪的迅猛发展，最高人民法院又于1991年6月6日、1993年8月18日、1993年8月19日和1997年6月23日，分别授权云南、广东、广西、四川、甘肃和贵州等六个省、自治区的高级法院，对毒品犯罪死刑案件行使核准权。
在下放潮流中，并非全部死刑复核权都下放给了地方。经济犯罪的死刑复核权，除了盗窃罪，其他复核权直到今日也没有下放。
据刘复之回忆，从1983年8月起，全国开展了持续3年、分3个战役的统一行动，集中打击。在这场“严打”斗争中，摧毁了犯罪团伙7万多个，逮捕流氓犯罪分子数以10万计，群众扭送犯罪分子4万7千余人。
2006年12月24日，最高人民法院在接收本刊采访时表示：各高级法院在根据授权行使死刑案件核准权期间，总体办案质量是好的，到目前为止发现有问题的是极个别的案件，绝大多数判决是经得起历史检验的。能够做到这一点是非常不容易的，必须予以充分的肯定。
争议
在1996年前的16年间，不少法律界的人士对死刑复核权下放有一些不同的看法。例如，经济犯罪死刑和外籍人士死刑的核准权仍在中央，意味着官员的死刑核准更为慎重，外籍人士享受着超国民的待遇。
为期3年的第一轮严打结束之后，中央内部开始出现主张将死刑复核权收归最高法的声音。
1996年3月17日，《刑法》和《刑事诉讼法》修订草案在全国人民代表大会获得通过，《刑事诉讼法》除了重申“死刑由最高人民法院核准”的同时，原先的刑诉法第23条被修改为只能上不能下的“单向条款”：上级人民法院在必要的时候，可以审判下级人民法院管辖的第一审刑事案件；下级人民法院认为案情重大、复杂、需要由上级人民法院审判的第一审刑事案件，可以请求移送上一级人民法院审判。同时，1983年的从快决定被废止。
既然刑诉法中再度明确了死刑复核权归属最高法，并且从快决定已被废止，刑事诉讼法专家、中国人民大学法学院教授陈卫东撰文表示，死刑复核权实际上已经被收归最高法。
一年半之后，事实证明陈卫东等学者的表述仅仅局限在理论层面。1997年9月26日，最高法下发《关于授权高级人民法院和解放军军事法院核准部分死刑案件的通知》，维持了原来的死刑复核中央与地方分工的格局。此时，距离修订后新《刑法》、新《刑诉法》1997年10月1日的正式施行只剩下最后5天。
自那时起，关于死刑存废、死刑复核权回收的研讨会一个接着一个。“在死刑存废问题上，学者意见不一”，刑法学专家高铭暄说，“但在死刑复核权回收问题上，学界意见高度一致。”
回收
回收的转机起始于十六大。
此前的十四大和十五大，中央虽然在报告中都提到了司法改革，但在十六大，这一提法被精进到了“司法体制改革”。学界和司法实务界都颇受鼓舞。
2003年5月8日，中央司法体制改革小组成立，表明十六大的提法不仅仅是一句口号。随后，到2004年年初，“两高”“两部”（最高法、最高检、公安部、司法部）都向中央递交了各自的体制改革报告。中央在一段时期后做出批复，排在第一位的改革就是死刑复核权的回收。
当时，最高人民法院第二个五年改革纲要也在起草制定中，主张回收的意见是：回收于法理有据，不回收于法理无据。如果回收，对中国的法治形象、人权保护形象将起到难以估量的作用。
以肖扬为首的最高法领导采纳了主张回收的意见，并将这些意见反映给了中央。后来最高法在接受本刊采访时说，报告的提交与中央的一系列施政方针相吻合，“近年来党中央大力推行科学发展观，执政为民、以人为本、构建社会主义和谐社会等一系列符合时代发展要求的执政理念深入人心。”依法治国“基本方略与”国家尊重和保障人权“写入宪法。中国已经签署《公民权利和政治权利国际公约》。国家物质文明、精神文明和政治文明的建设与发展，对刑事审判工作提出了新的、更高的要求。在这种形势下，全面落实刑法和刑事诉讼法关于最高人民法院统一行使死刑案件核准权的规定，也就提上了日程”。
在获得中央明确的肯定意见后，死刑复核回收被写进最高人民法院第二个五年改革纲要（2004～2008）。至此，死刑复核回收已是箭在弦上。
在回收大局已定的局面下，以何种方式回收成为众所瞩目的焦点。学界起初的意见是：设立大区法院。同时，大区法院可以在相当程度上避免地方保护主义的干扰。
但是，“大区法院毕竟增加了一个级别，与近年来权力向上集中的趋势有所不同”。法律界的一位人士说。
调研过程中，肖扬将高铭暄请到办公室当面咨询。高明确回答：增设刑事审判庭的办法更为直接有效。
在前述最高法写给中央的报告中，最高法申请增加3个刑庭，加上原来的两个刑庭，共5个刑庭负责死刑复核。其中，有一个庭继续负责经济犯罪死刑的复核，其他4个刑庭分别分管其他死刑案件的复核工作。
针对10年前开始的争议中，涉及的最高法人员匮乏的局面，此番动用了两年的时间进行组织上的准备。首先，增配了两名分管刑事审判工作的副院长，两名专司刑事审判工作的专职审判委员会委员；其次，分两期培训了全国高、中级法院院长、副院长和刑庭庭长600余人；第三，从各地分三批选调优秀刑事审判干部，从各高校新招录了一批本科、硕士、博士研究生。目前，这些人已经陆续上岗。
2005年底，最高法下发通知，要求7月1日起，各地关于死刑二审案件必须全部开庭审理。而在这之前，80%的死刑二审案件没有开庭，广受诟病。“本来，死刑复核权的下放在事实上导致了死刑二审和复核程序合二为一，程序上已经不够严密，如果案件再不开庭，被告人的权利保护就不可避免地受到一些影响。”高铭暄说。
在一系列的准备工作就绪之后，2006年10月31日，全国人大常委会修改了《人民法院组织法》，将死刑复核下放的最后法理依据废止。至此，死刑复核回收进入到了最后的程序修订阶段。
最高法明确向本刊表示：死刑复核程序不是审判程序，而是救济程序。因此，复核死刑案件是对原审裁判的事实认定，法律适用符合诉讼程序的书面审理，依法合议庭由3名法官组成。“原则上必须提讯被告人”，最高法副院长姜兴长语。被告人委托的辩护人提出辩护意见的，承办法官应当听取，不得以任何理由推诿。对下级人民法院有关法律适用问题的请示，依据法律认真研究答复，并形成具有指导意义的案例。
另外，最高法还在抓紧研究制定故意杀人、抢劫、毒品、故意伤害等案件适用死刑的指导意见，为全国高、中级人民法院判处死刑案件提供指导。目前，最高法已经出台初步的指导意见，“正式意见还要等死刑复核权回收之后通过一段时间的调研才能完善”。最高人民法院副院长熊选国告诉《中国新闻周刊》。
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